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关于因轨道建设清退合群路餐饮夜市法律问题研究
2014-02-27
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  • 作者:宋迅

    贵阳市轨道交通1号线延安路站点规划红线范围内因建设需要对合群路餐饮夜市拟予以清退,指挥部针对该清退工作要求贵州华顿律师事务所作出具法律顾问分析意见。为准确认定合群路餐饮夜市与政府及征收单位的法律关系,弄清其市场清退法律上应如何安置或赔偿经营户等法律问题,特仔细查找相关法律规定,分析研究如下:

    贵阳市合群路餐饮夜市从上世纪90年代初兴起,位于我市合群路(包括上合群路和下合群路),从刚开始的几米延伸到几十米,并最终形成三百多米的规模,经营户也由刚开始几家做炒饭和烧烤的,发展到近两百家,各类风味小吃上百种。被民间誉为“贵阳夜市第一街”,成为贵阳标志之一。

    从法律层面来分析,合群路的夜市摊贩都是在下午6-7点钟后利用合群路两边的人行道摆摊经营,经营户自己仅拥有流动摊车、桌椅、篷布、广告灯箱等经营器具,除个别经营户租用了沿街的门面用于扩大经营面积外,大部分都是占道经营。但是,合群路是属于市政道路,其两边的人行道都是属于市政设施,为什么经营户能够得到政府同意摆摊设点?其经营行为应受什么法律规范的调整?

    既然是占有城市道路,就应首先查询国家关于城市道路的法律规定。经查由国务院颁布1996年10月1日起施行的《城市道路管理条例》第三十二条规定:“城市人民政府应当严格控制占用城市道路作为集贸市场。”“确需占用城市道路作为集贸市场的,应当经县级以上城市人民政府批准;未经批准,擅自占用城市道路作为集贸市场的,市政工程行政主管部门应当责令限期清退,恢复城市道路功能。”“本条例施行前未经县级以上城市人民政府批准已经占用城市道路作为集贸市场的,应当按照本条例的规定重新办理审批手续。”由此条可见,国家是允许占有城市道路设立集贸市场的,但需严格控制并须依法报经县级以上人民政府的批准。合群路夜市正是当年贵阳市人民政府为了解决部分下岗职工再就业问题批准同意设立的。

    2007年2月1日起施行的《贵阳市城市道路人行道管理规定》也在第十四条作出规定:“城市道路主干道人行道和市、县(市)人民政府禁止占用的路段,不得设置集贸市场。”“临时占用城区城市次干道、街、巷人行道作为集贸市场或者施划停车泊位,由所在区人民政府提出设置方案,经市人民政府批准后向社会公告。”“临时占用城市道路人行道作为集贸市场或者施划停车泊位,应当预留确保行人安全通行的通道。”

    从上述规定可以得出分析结论:依据国家条例中关于严格控制占有城市道路设立集贸市场的规定,我市政府出台的地方性规章中也明确规定,城市的主干道和政府禁止的路段是不允许设立集贸市场的,但其余城市路段由区政府提出设置方案后报市人民政府批准后可以设立集贸市场。

    但仔细解读法条,还有一关键问题:该市场占有城市道路并非永久使用,而是临时占用。即市场的设立是有期限的,是临时性的举措,一旦政策或情势改变,是可以取消的。对此,《城市道路管理条例》第三十八条规定:“根据城市建设或者其他特殊需要,市政工程行政主管部门可以对临时占用城市道路的单位或者个人决定缩小占用面积、缩短占用时间或者停止占用,并根据具体情况退还部分城市道路占用费。”《贵阳市城市道路人行道管理规定》第十五条也作出规定:“因城市建设、道路交通管理、市政公用设施抢修或者抢险救灾的需要,市政设施行政管理部门可对经批准临时占用城市道路人行道的单位和个人作出缩小占路面积、缩短占路期限或者停止占路的决定,并根据具体情况,退还部分城市道路占用费。”

    依据上述国家行政法规和我市地方政府规章的规定,我们可以做出如下分析意见:合群路餐饮夜市是经政府行政审批许可占有城市道路设立的“马路市场”,其市场内所有经营户都必须依照政府授权的管理部门的规定进行经营,例如市场营业时间的规定,市场内不得使用煤火的规定,以及其他市容卫生等方面的规定。据夜市管理办公室介绍,该合群路夜市内经许可的经营户都办有加盖管理办公室公章的《摊位证》,《摊位证》即是其被政府许可经营的凭证,每年进行审核换发,现市场内的经营户持有的《摊位证》有效期至2013年12月31日截止,因轨道交通建设的原因,未换发2014年证书。

    依据法规的规定,占有道路的市场是临时性的,一旦有城市建设、道路交通管理等需要,政府有权调整或取消市场,如果已经预交了城市道路占有费的,只需退还其预交部分即可。《摊位证》中《合群路饮食夜市管理规定》第十六条规定“经营摊位如因城市建设之需要做出调整和迁移,经营户将无条件配合政府相关决定”。据此,现因我市轨道交通1号线建设的需要,我市政府完全可以做出调整或停止占用道路取消市场的决定。由于该市场经营户并不拥有所经营场地或场所的国有土地使用权和房屋所有权,因此不属于征收拆迁补偿对象。依据相关法律法规规定,其必须无条件配合建设和道路使用的决定,并不能提出相关赔偿权利请求,其只有在预交了城市道路占有费的情况下才拥有返回未使用期限的占有费的权利。

    但为了顺利推进市场清退工作,支持轨道交通建设,同时也为了照顾下岗职工经营户的相关利益,区政府报经市政府同意后还是拿出相关安置方案:合群路饮食夜市取消后,不再异地安置经营户,对其经营中因购置餐车、桌椅、篷布、广告灯箱等予以一次性补助,同时对其从业人员按每户三人予以一定补偿,并给予一次性就业补助。对配合清退决定,按规定时间签约清退的给予一定奖励。上述规定并不属于征收法律赔偿范畴,而是政策性行政补助、奖励,与国家法律、法规并不冲突。从有利于社会和谐,稳定推进城市建设工作的角度是可行的,当然具体补助和奖励标准是由政府全盘考虑,量力而行。但对该补助和奖励标准因经营户并无法律上的请求权,其不能提起任何复议或评估的救济程序。


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